王業立
東海大學政治系教授

壹、前言

2005年6月7日，「任務型」國大完成了第七次的修憲。在此次修憲中，立法院已確定自第七屆開始「席次減半」；立委選舉方式改為「單一選區—兩票制」。國人殷切期盼多年的「國會改革」，終於跨出了最重要的一步。然而「國會改革」並不只有選制改革而已，隨著「席次減半」與「單一選區—兩票制」的落實，更有許多配套措施亟待改進，如此我們才有可能期待一個健全的國會運作在台灣出現。

制度的設計，雖然不是國會能夠正常運作的唯一因素，但卻是必要條件。而當我們在探討制度的設計或選擇時，也應儘量拋開一黨、一派短期的政治利益；尤其當政黨輪替在台灣已成為事實，未來在實施「單一選區—兩票制」後，國會中的多數黨究竟是誰也還是未定之天時，我們在討論「國會改革」議題的時候，更應該針對可長可久的制度面多做思考，如此才有可能建立一個全民一致期待的優質國會政治。

基於此，本文試圖從制度層面切入，並採用比較的觀點來探討當前「國會改革」中一個非常關鍵性的議題：委員會制度的改革。

貳、國會中的委員會制度

在大多數民主國家的國會中，委員會在立法過程中都扮演著非常重要的角色。由於國會議員人數眾多，不可能詳細討論、審查每一項法案，再加上現代民主國家多元社會專業分工的需求，委員會即成為國會立法過程中不可或缺的一部分。透過委員會的專業審查、行政與立法部門間的政策辯論，以及藉由各種公聽會的舉行以進行資訊交流與蒐集，在美、日等國，國會的立法過程即是強調所謂的「委員會中心主義」。經過委員會專業審查的法案，在院會中都受到相當的尊重，此又被稱之為「委員會決定之神聖性」。大致而言，除非像是在英國，特別強調內閣對於政策的主導權與政黨紀律的貫徹，否則在大多數的民主國家中，委員會在國會的立法過程中都發揮非常重要的功能。

此外在多數民主國家的國會中，各種常設委員會也是培養專業議員與國會領袖的主要場所。而資深制度（seniority）與國會倫理，在任何最先進的民主國家的國會中，也絕非是早已過時的迂腐制度。在黨團的安排與協調下，許多新進的國會議員依其興趣與專業，被分派參與某常設委員會，然後多半長久參與該委員會，以逐漸培養專業素養與資歷。而由資深、專業的議員出任小組委員會主席或委員會主席，也可進一步提升議事品質與法案審查的專業性與權威性，並可更有效的對行政部門發揮監督、制衡的功能。以美國的國會為例，委員會主席大多數都是由資深或專業的議員出任，並且在議程設定（agenda setting）上，具有重要的影響力。

反觀我國的立法院，委員會制度卻幾乎是形同虛設。2005年1月21日，在審查九十四年政府總預算案時，立法院長王金平曾有感而發的表示：「再不落實委員會制，立法院也會變成菜市場！」長久以來，我國最高民意殿堂的委員會，被輿論批評為「荒廢正務」的作秀舞台；「專案報告」、「考察行程」遠遠多過「法案審查」。自廢武功，動輒交付「黨團協商」的立法怠惰，更造成委員會制度進一步的「虛級化」。而許多立委也常視待審法案的熱門程度，每個會期均參加不同的委員會，並且我國的立法院也不像英、美等國，並未強制立委只能在自己登記參與的委員會中質詢，結果導致許多立委遊走於各委員會間搶發言機會，質詢議題嚴重重複，委員會也形同沒有分工。而每個委員會又有三個召集委員，且每個會期都改選的設計更是世所罕見。在如此多的積弊之下，多數民主國家國會中委員會所強調的專業性、資深制在我國的立法院委員會中根本無從建立。

更引起民眾普遍反感的是，《立法委員行為法》中有關「利益迴避」的規範，在政黨的縱容或包庇下，早已被許多立委不僅視之為無物，甚至棄之如蔽屣。於是，個人或其親屬有案在身的立委參加司法委員會；兼營營利事業的立委進入財政或科資等委員會；家中開營造公司的立委擠入交通委員會…。此種另類的「專業性」表現，使得委員會的運作更加「向下沉淪」。

在下一屆國會席次減半後，現行委員會的運作也勢必要配合修改，因此委員會制度的改革已是勢在必行。但是要如何配合席次減半的改革時機，而能夠將前述的積弊一併掃除，則有賴全體立委諸公的自省能力，和民眾及輿論的壓力程度而定了。

參、委員會制度改革的建議

在思考委員會制度改革時，英國西敏寺模型（Westminster Model）下的國會運作方式並不見得適合當今的台灣，而美、日等國所強調的「委員會專業化」仍應是我國進行「國會改革」時努力的主要方向。就健全我國立法院的委員會制度而言，本文特提出下列幾點建議以供各界參考：

（一）未來立委席次減半後，每一位立法委員可參加的委員會數目，可考慮增加為二個，以符合立法院實際運作的需求。其次為配合未來行政院部會的精簡，常設委員會的數目，也可考慮由現行的十二個整併為八至十個，並適度提高每一個委員會可參加委員數目的上限，以避免席次減半後，委員會由少數幾位委員掌控的狀況。在此前提下甚至可進一步考慮成立「小組委員會」或「次委員會」。此外委員會出席、議決的門檻，亦可考慮適度提升。

（二） 應規定立委只能在自己所參與的委員會中質詢，以建立委員會專業分工，並杜絕遊走式的問政方式與避免行政部門接受重複質詢的困擾。

（三）將各委員會召集委員改為一人，擔任召委之條件應予以限制（例如必須至少參加過該委員會若干會期），候選人必須由黨團提名與背書，以避免形象有爭議的委員，僅靠掌握少數幾票即可當選召委的現象出現。而單一召委的設計，也可讓議程安排可以連貫，以鼓勵專業問政，形成資深制度。現行每個會期皆改選召委的方式亦應予以改變，透過延長召委的任期，以建立其專業領導的權威。此外亦應進一步賦予召委在主持會議上更多的權限，以提升議事效率。

（四） 立法委員參加各委員會，除依各政黨比例分配，由各黨黨團考量委員專業、興趣提出名單外，亦應對於委員更換委員會予以限制（例如未來四年任期內以更換一次為限），以逐步建立專業制及資深制。

（五）儘速修改《公職人員利益衝突迴避法》、《立法委員行為法》，對於立法委員違反利益迴避原則，加重罰則，並對於檢舉案處理機制，進行更完整之規範。此外亦應儘速通過《遊說法》等相關法律，並健全立法院紀律委員會的功能。甚至可考慮禁止立委本人在擔任立委期間，不得兼任或暫停其營利事業職務。最後立法院亦可考慮主動推動成立國會外部之監督機制，如美國Common Cause等組織，以長期並專業化監測國會委員會之運作，與立委利益迴避狀況，並公開資訊。

（六）為落實「委員會中心主義」，法案付委審查後，除非經過相當時日未加以審查，且經一定委員連署，否則不得未經決議即抽出進行朝野黨團協商或逕付二讀。委員會已審查通過之法案，不得再提朝野協商。而委員會有爭議的法案進行協商時，協商代表必須包括原委員會成員或召集委員。

（七） 委員會最重要的功能，就是在法案及預算的審查。為使各委員會的朝野立委們能多花些心思與時間在「本業」上，對於一個會期中專案報告、考察行程的次數及時程應考慮予以限制。

（八）加強委員會公聽會的功能，並降低請求舉行公聽會之門檻。依照現行《立法院職權行使法》第五十五條的規定，公聽會須經各委員會輪值之召委同意，或經各委員會全體委員三分之一以上之連署或附議，並經議決，方得舉行。未來立委席次減半後，為保障少數聲音及社會多元意見，對於公聽會舉行之門檻限制，宜考慮予以降低。

（九） 強化國會助理及幕僚的專業功能，尤其是在法案及預算審查工作上，能成為委員問政及監督行政部門強而有力的後盾。

（十） 立委席次減半後，黨團組成的門檻勢必也要重新訂定。為避免朝野黨團協商一方面淪為密室交易的利益交換場所，另一方面又架空了委員會的功能，因此自第七屆立委開始，黨團成立的人數下限不宜太低。