徐永明
中研院人社中心

如果要說目前台灣社會存在怎樣的政治共識，是各政黨選民都可以接受的，大概就是關於立法院在立法效率不彰的問題，這個現象不只發生在爭議性的法案與提名同意權的行使，在一般所謂公共議題與民生法案上，台灣立法院的表現也是備受質疑的，甚至影響了台灣整體的競爭力，許多國際評比上，政府部門的分數都偏低，成為拉下總體表現的原因，這裡的政府部門不只限於行政部門，立法部門的僵局與效率問題，可能會有更大的改善空間。

也因此，如何提升立法部門的立法效率，成為以提升國家競爭力憲改的重要關懷，以下是在憲改層次探討，如何讓現階段作為藍綠角力政治中心的立法院，能夠提升為作為台灣競爭力火車頭的政策中心，這個政治中心與政策中心的落差（dis-link）是目前立法效率低落的根源：直觀上，如果立法院是目前朝野交鋒最重要的平台，也是政治菁英投注最多政治資源與心力的機構，那麼其政策產出卻是產不忍賭（歷年法案通過的件數），因此問題出在作為政治角力的中心，卻無法轉化為政策產出的中心，其憲政層次的原因相當清楚，在於政治權力與責任的脫勾。

過去許多相關的討論，大多集中在行政部門的問責問題（accountability），但是自從立法院連續杯葛監委同意權的行使，突然提示了關於立法院的問責問題，因為在目前五權的架構下，歷次修憲的結果是膨脹了立法院的獨大地位，上次憲改的國會席次減半，不過是懲罰了委員，對於立法院的機構性權力毫無牽制的作用：因為過去憲改設定了總統被動解散國會的權力，但這個過程的發動仍取決於立法院對於行政院長的不信任案（倒閣），主動權在於立法院。

同樣的，雖然取消了立法院的閣揆同意權，但是行政部門覆議門檻的降低，讓立法院有了「立法指導」的空間，常常衍生為對行政權的侵犯，「真調會」的釋憲案可為代表性案例。除此之外，立法杯葛反而成為常態，尤其歷經兩千０一年「在怎麼野蠻」的教訓，程序委員會取代了委員會與院會的審議，成為實質審查法案的機制，其便利處在於：一方面，政黨透過對於少數程序委員的掌握，得以貫徹政黨意志，進行政治角力；另一方面，委員得以迴避表態政治立場，甚至減少立法參與的時間與精力，轉移到作秀與選區經營上，又可以避免選舉時被對手檢驗立場。

因此，我們看到的是一個政黨紀律貫徹，缺乏審議，委員立法參與動機低落的立法院，如何在這樣的政治現實與政治競爭的前提下，進行立法院效率提升的建議，在憲政改革的層次，有以下幾個方向可以努力：
一、法案限時審議規定：增加這個規定並不是要強化執政黨的法案協商籌碼，而是要鼓勵政黨透過「表態」而非「杯葛」的方式來進行政治角力，已提升立法效率。目前的程序委員會之所以成為國會運作的焦點，因為有以下幾點政治便利之處，首先是透過程序的控制達到實質審查的效果；再者是透過拖延立法議程來達到政治反對的效果；最後，則是透過守門人（gate keeper）的篩選作用，來達到避免政治表態，以及之後政治究責的壓力。

破解這個政治權宜之道，就在於增加「法案限時審議規定」，一旦否個法案提進程序委員會超過兩個會期以上，就應該自動進入審查的程序，反對應該是透過針對該法案的投票行為來表達，而不是透過程序拖延來進行政治僵局。如此一來，程序委員會還原到議程安排的角色，政黨必須透過立委投票來表達政黨意志，而立委必須以對法案的投票記錄，作為選舉中爭取選票的重要訴求，如此，作為目前政治角力中心的立法院，才有機會透過立場與立法投票的連結，成為台灣政策形成的中心。

二、反覆議門檻的提高：提高目前反覆議的門檻，由二分之一到三分之二，也能有效地改變立法院的立法行為與效率，因為法案通過的考量不僅是政黨力量的對比，還有來自行政部門立場的考量，這在目前藍綠對決的態勢下，除非在中央政府體制走向達成共識，「反覆議門檻的提高」成為修憲案選項的機會不大，會被認為有助於行政部門。但是從立法效率與立法品質提升的角度來評價，一個否決權的存在，的確對於立法院有間接督促的效果。

三、延長立法院的會期：延長立法院的會期，直接的效果是增加委員開會的時間，但是不必然能達到促進立法效率的效果，但是目前的會期時間（二到五月，九到十二月）是否過短，導致臨時會頻繁，加上預算審查的份量佔據目前第二會期的大部分時間，增加會期的長度顯然有其必要，可以視為立委席次減半之後的配套措施。

這三個增進立法效率的憲改層次建議，都環繞在一個核心關懷上：就是如何將政治上的競爭，轉化為國家政策進步的動力。如果說目前立法院中的政黨角力是民主競爭的常態，那麼這個過程可以是互毀的惡鬥，也可以是君子之爭；其結果可以是政治僵局，也可以是政策進步，完全取決於如何建立政治權力與政治責任的聯繫，以目前程序委員會獨大的現象為例，就是一個遂行政治權利卻不需負責表態的憲政漏洞（loop hole），因此任何憲改層次的改革，都必須關注這個權力與責任的連結，兩者的聯繫越強，越沒有機會迴避，政治競爭轉化為政策進步的機會也越高，那麼民主競爭就不會是一個充滿負面形象的政治現實。