社子島何去何從?

楊重信/中央研究院退休研究員

台北市人口已逐漸減少,而在都市更新容積獎勵與移轉政策下,可建築用地容納巨幅增加,再加上市府的門戶、再生以及公共住宅等計畫新創造的巨額容量,現有可建築用地至少可再容納一個台北市人口。因此,台北市沒有開發像社子島這樣大規模新市區之必要。平心而論,台北市不缺乏水泥叢林,而缺乏綠色基盤(Green Infrastructure);社子島是台北市稀有的大規模綠色基盤,它具有寶貴之生態系統服務功能,社子島一旦開發,此等生態系統服務功能勢必隨之消失。

社子島都市開發條件惡劣,且對環境與生態之衝擊甚大,所以歷任市長不願意積極推動開發,不可錯誤解讀為沒有魄力。現任市長自詡英明,名為維護社子島居民權益,實則看中土地開發利益,以「人定勝天」、「與水爭地」的落伍思維,大規模填土開發,將原有生態系統服務功能破壞殆盡,這絕對不是魄力,而是「輕率」與「短視」。

社子島現有居民1萬1000人,僅佔計畫人口(3萬人)之37% 。抑有進者,若合理調降每人樓板面積、計入商業區居住人口以及納入容積獎勵與容積移入,則社子島容納人口將可達7萬5000人以上,則社子島現有居民將僅佔15%,其餘6萬多人需從外地引進,而北市人口已在減少,此人口要從何處引進?台北市長執意要投資800億元、費時10至15年,毀滅生態綠地,打造這座水泥城,到底是為誰辛苦,為誰而忙?

社子島開發案涉及層面甚廣,理應辦理社會成本效益分析、財務分析以及居民權益保障與安置分析。但是,台北市府完全忽略社子島開發之社會成本效益分析,財務分析也非常簡陋,完全忽略非區段徵收之成本(堤防、輕軌捷運、聯外道路改善等成本皆未納入財務分析,若將此納入,則自償率顯然偏低),居民權益保障與安置分析更是一廂情願,片面為之。總而言之,社子島開發案,打從一開始,就是選舉考量,為選票而開發,決策過程與計畫內容粗糙無比。

綜上所述,本人建議台北市府懸崖勒馬,終止社子島開發案的細部計畫、環評、防洪以及區段徵收之審議,重新擬訂可維護私人權益與最大社會效益的方案。本人幾年前提議的「以容積移轉為基礎之社子島保育方案」即是此種方案之一;此方案的基本作為是:(1)撤銷社子島都市計畫、區段徵收計畫以及社子島防洪計畫。(2)將基隆河右岸及淡水河左岸高保護堤防所圍之社子島、水域、關渡自然公園、關渡自然保留區以及關渡平原劃為國家級之「台北都會重要濕地」。(3)建立「社子島容積移轉方案」,將社子島指定為「容積送出區」,而以全市有剩餘容受容積、適合做超額容積發展之地區為「容積接受區」,市府也可提供市有地作為容積接收區。

(4)制定「台北市容積銀行自治條例」,成立「容積銀行」,經營容積買賣、調配、仲介、以及儲備等業務。社子島地主可於市場上銷售容積,或選擇由容積銀行保價收購。(5)設定保育地役權,允許社子島地主可保留土地所有權,但其土地使用必須符合約定之農業、生態、遊憩等用途。(6)大幅降低都市更新容積獎勵,以創造「容積接受區」之容積移入需求。

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