劉靜怡

台灣大學國發所

壹、 前言：資訊公開與國會民主

為促進行政的透明化、滿足人民的知的權利、有效利用行政資源、增強人民對行政的直接監督控制，以落實民主參與，向來是討論政府資訊公開制度時，以行政權為焦點的原因。相對地，在民主憲政國家裡，向來被視為民主審議主要場域的國會，人民選出的代表在此集中議事，是全國各種利益的匯集處，國會議員不但從事意見表達和政治溝通的工作，並對行政權加以監督。國會中的各種活動產生大量資訊，這些資訊其實往往與人民權利義務息息相關，同時，國會本身也需要大量的資訊，作為決策基礎，因此，和行政部門相較之下，國會和資訊公開制度之間的關係，或許同樣緊密。

資訊公開制度的主要目的，無非是保障人民知的權利，以及加強人民對國家權力的有效監督，強化民主參與，如此看來，國會審議程序自應有相當高的透明性：就「知的權利」而言，國會議員是代表人民、直接向人民負責的發聲者，人民有權知悉其代理人的言行；就國家權力的有效監督而言，人民透過對國會資訊的知悉，以監督代理人是否符合其期待，除反映於定期國會議員的改選上之外，並可藉由輿論形成，對國會產生來自於民意的制衡；人民也可以藉由知悉和影響國會資訊，深化公共決策的民主參與。其次，代議民主既是人民依賴國會代勞決策，倘若資訊為國會所壟斷，則會使國會與人民之間產生疏離及不信任，或者淪為為少數人服務的機關。因此，針對國會建立資訊公開制度，乃是促進責任政治和強化民主參與必要的手段，國會議員的職權行使狀況，以及涉及國會議員個人政治操守的相關事項，都應該透過制度化的機制，力求公開透明。

貳、現行法中有關國會資訊公開制度及檢視

從理論面來看，我國國會之法案審議程序自一讀、委員會審查、二讀、三讀及公聽會、座談會的舉辦，以及質詢等其他職權行使，皆以公開為原則，可藉由民眾旁聽、媒體轉播或官方文書、官方網站上取得資訊。再者，涉及委員個人立法倫理、政治操守之事項，如公職人員財產申報法、公職人員利益衝突迴避法，以及民國 93年方公布生效的政治獻金法，正在立法研議中的遊說法等，試圖透過各種「陽光法案」，將國會議員可能涉及的利益輸送、正式程序外的接觸透明化、法制化，使人民對於議員的意志形成與其利益背景關聯性有所認知，並透過公意予以監督制衡。

然而，即使如此，現行國會運作相關之制度，在符合資訊公開的要求上，都仍然有相當的透明度不足之處，其主要問題和改進方向，或可簡單分述如下：

一、立法程序部分

1. 委員會應貫徹公開原則

依立法院各委員會組織法第9條，各委員會會議以公開舉行為原則，秘密為例外。然而立法院議事規則第61條卻規定，委員會除委員會出、列席或工作人員，不得旁聽，此可能顧及委員會開會的空間限制與秩序所致。然而各委員會組織法的位階應高於議事規則，是以應該可採變通方式，如視訊轉播開放民眾旁聽，以貫徹委員會議事公開原則。

2. 黨團協商之資訊公開

自民國九十一年立法院職權行使法修法後，黨團協商正式納入立法程序之一部分，也成為立法程序中的陰暗角落。

依立法院職權行使法第六十八條規定，為協商議案或解決爭議事項，得由院長、各黨團或出席委員異議經二十人以上附議，交付黨團協商。協商過程應記錄重點（第七十條第四項），達成共識後，協商結論於院會宣讀並記載於公報中（第七十一條）。再者，黨團協商結論的效力頗強：黨團協商結論經院會宣讀通過，或依前項異議議決結果，出席委員不得再提出異議；逐條宣讀時，亦不得反對（第七十三條）。廣泛討論時除黨團要求比例代表發言外，其他委員不得發言，逐條討論時，出席委員亦不得請求發言（第七十三條）。然而，黨團協商並無一定的程序要求，且「共識」門檻亦無明訂，其可能成為暗中利益交換妥協的場域，再者，重點紀錄亦不比全部發言紀錄，其公開性與程序要求的不足，卻又作為決定立法形成的關鍵程序，使作成立法的正當性頗受質疑。

或許，協商之不公開有助於協商、交換、妥協的順利進行，對於立法效率亦有正面助益，但是否淪為私利交易之虞，或者使得立法原意不明？論者有以為，基於協商較為非正式之性質，似乎不宜開放旁聽或全程影音」記錄，仍以文字記載較妥，但應進一步將協商中之立法原意歸納，並且將委員較正式發言加以記錄，提高協商的透明度。

二、陽光法案部分

陽光法案乃藉由對公職人員、公職人員候選人、政黨及遊說者等特定對象的特定資訊揭露要求，試圖「捕捉」正式程序外的行為與利益流動，藉由透明化促使公意得以有效監督；再者，某些法令進一步限制這些行為，如政治獻金的上限，或者不得接受外國人遊說，試圖將這些檯面下的行為列入管制範圍內，但是這些限制也勢必面臨與人民自由權利產生衝突的問題，有待更深進一步的評估。

1. 政治獻金法
政治獻金在民主制度下誠屬禁止不能，甚至是在自由、尊重市場機制的原則下，為民主政治運作所需要。我國於民國93年公佈施行政治獻金法，透過對政治獻金的公開透明，落實財務公開原則、促使政治經費來源透明化、落實陽光政治，維持民主政治的合理性與公平性。

政治獻金法主要是「對誰、何故、向誰、捐多少」加以公開化，在資訊公開的規定上，大致為要求受捐獻者（政黨、政治團體、擬參選人）為收支帳簿的設置（第十八條）；經會計師簽證查核（擬參選人僅限收受金額達新臺幣八百萬元者），向申報機關，機關並於受理後三個月彙整列冊，刊登政府公報或新聞紙，並公開於電腦網路（第十九條）；得要求檢送收支憑證，或證明文件，且受理申報機關派人查核，不得規避妨礙或拒絕（第二十條）。

政治獻金法自民國93年施行以來，執行上仍有頗多問題：如獻金收受需開立專戶（第十條），但選務單位會的慣例是4個月前才發佈選舉公告，但法定得收受獻金期間有超過選前4個月者（第十一條），使得較窮困的擬參選人募集經費受到影響。又如擬參選人可能為規避會計師簽證的手續，將帳目虛列為八百萬以下。再者，法定主管機關為內政部，但受理政治獻金申報之機關為監察院，遇到申報政治獻金的困難，兩單位有互推責任的狀況，而監院空轉也讓政治獻金的查核無法進行。此種種執行上的困難，有待我國對於政治獻金申報制度的實踐、經驗與社會共識的累積加以克服。

再者，在政治獻金細目繁瑣、許多捐獻者不欲張揚、易透過管道規避申報的情況下，主管機關對於案件查核，必然付出高執法成本。因此，似應明訂主管機關的行政調查權，並且課以候選人對於不當資金的說明義務。

2. 遊說法
我國在民國78年立委便有遊說法草案的提出，惟尚未起主管機關的重視，直至民國88年才有政府版本送交立法院審議。立法院第六屆第一會期已提出的「遊說法草案」有立委林重謨等人、立委羅志明等人提出的兩種版本，業經法制、內政及民族、司法聯席委員會第一次會議審查，但行政院版本當時尚未出爐，須待行政院版本送院再併附討論，並請法務部於第二會期前於北、中、南召開三次公聽會，將結果送交聯席會參考。

在多元民主政治中，個人或利益團體透過其影響力，對於政策形成發生影響力，是為民主政治的常態。然而此亦可能民主政治為少數人所壟斷發言管道、以不法手段進行利益輸送，形成金權政治之虞。遊說涉及人民的請願權、言論自由、結社自由，因此如何杜絕不法，又不致於過度限制人民之言論自由，是為遊說管制所應考慮者。

雖然遊說法有無立法必要容有爭論，但是，以我國目前政治現實來看，遊說法立法至少可以強化政策形成的公開性，也可避免人民對於立法者是否為特定利益團體壟斷的疑慮。再者，被遊說者與專業遊說者，本應為社會能見度較高的一群人，其隱私的保護自需有某程度退讓。且此類遊說活動的公開，可強化媒體監督、被遊說者的自律與社會的法治觀念提升。

若是以行政院版遊說法草案為例，似乎仍有有以下可以考慮修正之處：

(1)遊說的定義限於「直接」表達意見（草案第二條第一項），有涵蓋過廣或過窄的可能：「過廣」的面向為將公聽會或座談會中的表意等等皆為涵蓋，過窄為真正專業的說客乃透過與官員長期關係的培養為之，或者透過媒體宣傳訴諸一般民眾，此種最常見也最有力的實質上遊說卻並不在規範內。

(2)被遊說對象（草案第二條第三項）應包括常任文官及國會助理，因其對政策形成有一定影響力。

(3)對於被遊說的適法性認定，乃由被遊說者所獨占，不但被遊說者可能暗藏不法遊說，罰則也僅對於遊說者為罰鍰，似有失衡現象。宜參照美國法上之規定，改由被遊說者自行通報，登記機關（國會參眾兩院秘書處）也僅有提醒可能違法情並要求補正，被遊說者也無認定適法性或通報義務。

(4) 主管機關規內政部，位階太低，難以規範位高權重的被遊說者，且非超然獨立的司法機關，建議應該由監察院為主管機關。

三、國會圖書館與資訊公開

依「立法院國會圖書館提供服務要點」之規定，立法院國會圖書館之服務對象為僅限於立委、職員工及助理，政府機關人員亦可憑識別證進入本館查閱資料，至於學術機構人員如因研究所需，欲至本館查閱資料，可出具公函，經同意後即可到館查閱及影印相關資料，因此，我國之國會圖書館似乎並未開放一般民眾使用，和一般民主憲政國家具有規模之國會圖書館的運作通例，仍有相當遠之距離。無論是從國會資訊公開和提升人民國會相關知識和資訊掌握能力的觀點來看，我國立法院國會圖書館運作現狀實有相當之改善餘地。除了國會網站提供立法相關資訊外，宜進一步允許人民可以方便使用國會圖書館，使人民取得國會資訊和國會相關知識的管道更為充實而多元。

參、結論

立法院在去年十二月六日三讀通過了「政府資訊公開法」，該法開宗明義便以「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制訂本法」，本於此一立法之精神和具體規定，立法院既是受規範的機關，便應該徹底踐行本法第二章「政府資訊之主動公開」的規定，將各種立法活動相關的文書和紀錄，依法用便於人民閱覽和取得的方式公開，為人民揭開以上所述的種種資訊不透明面紗。國會作為民主審議的主要場域，同時也是由人民選出，直接向人民負責並代表人民監督行政權的機關，其負有高度代表民意、體察民意的任務，資訊公開誠屬落實國會民主之必要。就現制而言，本文以為不足之處在於立法過程中舉足輕重的黨團協商部分，而健全的陽光法制度，更是現制與現況亟待努力的目標。再者，國會圖書館似應更進一步開放民眾接近使用。期能透過更國會資訊公開、透明的制度，健全國會生態，強化公民參與。