澄社報告

國會改革:委員會制度的改革

王業立
東海大學政治系教授

壹、前言

2005年6月7日,「任務型」國大完成了第七次的修憲。在此次修憲中,立法院已確定自第七屆開始「席次減半」;立委選舉方式改為「單一選區—兩票制」。國人殷切期盼多年的「國會改革」,終於跨出了最重要的一步。然而「國會改革」並不只有選制改革而已,隨著「席次減半」與「單一選區—兩票制」的落實,更有許多配套措施亟待改進,如此我們才有可能期待一個健全的國會運作在台灣出現。

制度的設計,雖然不是國會能夠正常運作的唯一因素,但卻是必要條件。而當我們在探討制度的設計或選擇時,也應儘量拋開一黨、一派短期的政治利益;尤其當政黨輪替在台灣已成為事實,未來在實施「單一選區—兩票制」後,國會中的多數黨究竟是誰也還是未定之天時,我們在討論「國會改革」議題的時候,更應該針對可長可久的制度面多做思考,如此才有可能建立一個全民一致期待的優質國會政治。

基於此,本文試圖從制度層面切入,並採用比較的觀點來探討當前「國會改革」中一個非常關鍵性的議題:委員會制度的改革。

貳、國會中的委員會制度

台灣未來選舉時程的問題

林繼文
中央研究院政治所籌備處

2005年6月7日,任務型國民大會以249票贊成、48票反對的票數,複決通過了立法院在2004年8月23日所通過的憲法修正提案。其要項為: (1)由人民複決立法院所提出之修憲案或領土變更案(第1條);(2)複決立法院修憲提案的通過門檻為總選舉人半數以上同意(第12條);(3)立法院提出之正副總統彈劾案,由憲法法庭審理;(4)自第七屆起,立法委員席次減半為113席,任期四年,保障婦女名額佔不分區至少一半,區域立委73人,每縣市至少一人,全國不分區及僑居國外國民依政黨名單投票選舉(第4條)。其中最重要的有兩項。第一,第4條規定,將來的立委選舉,台灣將以所謂的「並立式單一選區兩票制」,以單一選區制選出73名區域代表,並以全國為選區的封閉式名單比例代表制選出34名代表,再加上6席原住民代表,共計113席。其次,第 12條規定廢除國民大會,將來修憲要透過人民複決,而其通過門檻為總選舉人半數以上同意。根據這兩個條文,未來修憲將比第七次修憲更困難。我們甚至可以假設,單一選區兩票制和半總統制就是未來台灣憲政架構的兩大主軸,分別規範國會議員的產生以及行政部門的權責。

如何增進立法效率:一個憲政層次的討論

徐永明
中研院人社中心

如果要說目前台灣社會存在怎樣的政治共識,是各政黨選民都可以接受的,大概就是關於立法院在立法效率不彰的問題,這個現象不只發生在爭議性的法案與提名同意權的行使,在一般所謂公共議題與民生法案上,台灣立法院的表現也是備受質疑的,甚至影響了台灣整體的競爭力,許多國際評比上,政府部門的分數都偏低,成為拉下總體表現的原因,這裡的政府部門不只限於行政部門,立法部門的僵局與效率問題,可能會有更大的改善空間。

也因此,如何提升立法部門的立法效率,成為以提升國家競爭力憲改的重要關懷,以下是在憲改層次探討,如何讓現階段作為藍綠角力政治中心的立法院,能夠提升為作為台灣競爭力火車頭的政策中心,這個政治中心與政策中心的落差(dis-link)是目前立法效率低落的根源:直觀上,如果立法院是目前朝野交鋒最重要的平台,也是政治菁英投注最多政治資源與心力的機構,那麼其政策產出卻是產不忍賭(歷年法案通過的件數),因此問題出在作為政治角力的中心,卻無法轉化為政策產出的中心,其憲政層次的原因相當清楚,在於政治權力與責任的脫勾。

澄社對國會運作的檢討與未來改革建言

黃秀端
東吳大學政治學系教授
澄社社長

每一次新的一屆立法院開始時我們總是抱著一些期待,希望我們能忘掉過去,有一個更好的立法院,結果第六屆立法院一年來兩個會期的運作結果,讓我們感到徹底的失望,立法怠惰與朝野對抗依舊。

根據我國憲法,預算與法案的審查應該是立法院最主要的職責,但是顯然立法委員對這些工作都不感興趣。立法委員對於質詢、專案報告、國事論壇等可以吸引媒體報導的活動特別感興趣,以致院會甚至各委員會關於法案和預算之審查所排時間皆不成比例,因此法案審查如牛步。第六屆前兩個會期共通過了132個法案,比第五屆的前兩個會期通過306法案與第四屆的196遜色許多。若就通過的法律案數目而言,第六屆通過96個法律案,同樣前兩個會期的第五屆則通過 254個、第四屆159個法律案(參看附表)。

曾幾何時,程序委員會成為政黨交鋒的場所,政黨可以透過程序來達到實質審查的結果。法案未經任何實質審查其命運就被決定,而立法委員卻可以逃避表達其立場之責任。國會中不同政黨有不同意見乃屬理所當然,政黨之間透過對於法案內容的討論與辯論,讓老百姓可以瞭解政黨之政治立場,而現在則未經討論與表決就已被封殺,完全不符合程序正義。

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